ถาม – ตอบ ความหมายของรัฐวิสาหกิจ แนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งคณะกรรมการในรัฐวิสาหกิจของข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำ

1. ความหมายทั่วไปของรัฐวิสาหกิจ คืออะไร

ตอบ   ศาสตราจารย์ เอ. เอ็ช. แฮนสัน (A.H. Hanson) ได้ให้ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ว่าหมายถึงกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของ และดาเนินการด้านอุตสาหกรรม เกษตรกรรม การเงินและการค้าพาณิชย์

วิคแฮม (Wickham) เสนอว่า รัฐวิสาหกิจคือ องค์การที่ดาเนินการเพื่อขายผลิตผลหรือบริการแก่ตลาดโดยที่กิจการนี้มีรัฐบาลเป็นเจ้าของทั้งหมดหรือส่วนใหญ่ ลักษณะขององค์การจะมีระบบงบประมาณ แยกต่างหากจากราชการ และจะมีการดาเนินการบริหารของตนเองโดยรัฐบาลหรือส่วนราชการจะคอยเป็นผู้กำหนดแนวทางไว้ ซึ่งองค์การนั้น ๆ จะต้องปฏิบัติตาม

จากความหมายดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า รัฐวิสาหกิจ  หมายถึง  องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาล หรือบริษัท หรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลใด ๆ ที่ดาเนินกิจกรรมธุรกิจทั้งในด้านอุตสาหกรรม กสิกรรมและการพาณิชย์ที่ส่วนราชการหรือองค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาลมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ หรือเป็นเจ้าของทุนทั้งหมดและควบคุมการดาเนินกิจกรรมนั้น ๆ

2. “รัฐวิสาหกิจ” ในพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ.2543  หมายความว่าอย่างไร

ตอบ  (1) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาลหรือกิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ

(2) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวงกรมหรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่าหรือรัฐวิสาหกิจตาม (1) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ

3. การที่รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ เข้ามาดาเนินการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งอย่างไร

ตอบ   1. วัตถุประสงค์ทางการเมือง การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการนา เอาแนวความคิดของปรัชญาทางการเมืองและอุดมการณ์ของการจัดองค์การทางเศรษฐกิจและสังคม ของประเทศมาปฏิบัติ

2.วัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของชาติในสาขาใดสาขาหนึ่งโดยเฉพาะหรือทั่ว ๆ ไป เพื่อจัดองค์การทางเศรษฐกิจที่ถูกโอนมาเป็นของรัฐและเพื่อเป็นสิ่งจูงใจสาหรับเงินทุนของเอกชนอันเนื่องมาจากการขาดแคลนทรัพยากรของเอกชนในการดาเนินการสาหรับโครงการลงทุนขนาดใหญ่

3. วัตถุประสงค์ทางสังคม ตามปกติเป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะดาเนินการจัดทาบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนทั้งด้านคมนาคม การสื่อสาร โทรคมนาคม ตลอดจนด้านสาธารณูปโภค สาธารณูปการต่าง ๆ
4. วัตถุประสงค์ในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจไทยมี ดังนี้คือ

ตอบ   1. เพื่อดำเนินกิจการที่ต้องใช้เงินลงทุนสูง ได้แก่ กิจการด้านสาธารณูปโภค ซึ่งสภาพกิจการเป็นกิจการขนาดใหญ่ เป็นพื้นฐานในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและสวัสดิการของประชาชน

2. เพื่อให้บริการแก่สังคม บริการบางอย่างประชาชนทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับบริการนั้น หากรัฐปล่อยให้เอกชนดาเนินการอาจมีการกำหนดค่าบริการสูงเนื่องจากเอกชนมุ่งหวังผลกาไรมากและอาจให้บริการไม่ทั่วถึง รัฐจึงจาเป็นต้องเข้ามาดาเนินการเพื่อเป็นการให้บริการสังคม
3. เพื่อควบคุมการบริโภคสินค้าบางชนิด ซึ่งเป็นสินค้าให้โทษ เช่น สุรา ยาสูบ แต่รัฐไม่สามารถห้ามการผลิตและจาหน่ายได้ เพราะจะทาให้เกิดปัญหาการลักลอบผลิตจาหน่ายและบริโภค สินค้าเหล่านี้ขึ้นได้
4. เพื่อหารายได้เข้ารัฐ เนื่องจากรายจ่ายของรัฐบาลมีแนวโน้มสูงขึ้นเรื่อย ๆ รัฐจึงต้องพยายามแสวงหารายได้จากแหล่งต่าง ๆ เพิ่มขึ้นเพียงพอสาหรับนาไปใช้ในการพัฒนาประเทศ
5. เพื่อเริ่มกิจการใหม่เป็นแบบฉบับแก่เอกชน เนื่องจากกิจการบางประเภทต้องใช้วิทยาการขั้นสูง เทคนิคการผลิต การจัดการและบุคลากรที่มีความรู้ความชำนาญเฉพาะด้านทาให้กิจการเหล่านี้มีความเสี่ยงในการลงทุนสูง รัฐจึงต้องเข้าดาเนินการเพื่อเป็นการริเริ่มและเผยแพร่เทคโนโลยีใหม่ ๆ เพื่อเป็นการชี้นาส่งเสริมอาชีพในกิจการด้านนี้แกประชาชน
6. เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ รัฐจะให้รัฐวิสาหกิจบางแห่งเป็นเครื่องมือในการแทรกแซงตลาด ตรึงราคาสินค้าและบริการบางอย่าง โดยกำหนดราคาและปริมาณการขายเพื่อเพิ่มการแข่งขัน ป้องกันการผูกขาดการผลิตและจาหน่ายสินค้า ตลอดจนเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
7. เพื่อดาเนินอุตสาหกรรมยุทธปัจจัย เนื่องจากความจาเป็นบางอย่าง เช่น สถานการณ์ของประเทศในภาวะสงคราม ยามฉุกเฉิน หรือความจาเป็นทางทหาร ทาให้เกิดรัฐวิสาหกิจที่ผลิตยุทธปัจจัยขึ้น จุดมุ่งหมายในการดาเนินงานที่แท้จริงก็เพื่อผลิตยุทธปัจจัยให้เพียงพอสาหรับใช้ในกองทัพ ได้แก่ ผ้า อาหารสำเร็จรูป
8. เพื่อเผยแพร่ชื่อเสียงของประเทศ กล่าวคือ กิจการบางอย่างรัฐเข้าดาเนินการโดยมีวัตถุประสงค์ที่เผยแพร่ขนบธรรมเนียมประเพณี ศิลปวัฒนธรรม และชื่อเสียงเกียรติคุณประเทศ ให้เป็นที่รู้จักแก่ต่างประเทศยิ่งขึ้น จึงจัดตั้งการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย

5. ประเภทของรัฐวิสาหกิจโดยทั่วไป มีดังนี้คือ

ตอบ  1. พิจารณาจากองค์กรที่มีอำนาจครอบงาชี้ขาดรัฐวิสาหกิจ  ได้แก่

1. วิสาหกิจส่วนกลาง (State Enterprise) ได้แก่ รัฐวิสาหกิจซึ่งจัดตั้งโดยรัฐ อันหมายถึง รัฐสภาหรือรัฐบาล ทั้งนี้ไม่รวมองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งตามระบบกฎหมายยุโรปและระบบกฎหมายอังกฤษไม่ถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นรัฐด้วย
2. วิสาหกิจส่วนท้องถิ่น (Local Public Enterprise) คือ รัฐวิสาหกิจซึ่งจัดทำโดยองค์การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นตามที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้
3. พิจารณาจากลักษณะการผูกขาดกิจการโดยรัฐ การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจโดยพิจารณาจากลักษณะการผูกขาดกิจการโดยรัฐมีพื้นฐานมาจากปรัชญาและแนวคิดในทางเศรษฐกิจ 2 สำนักใหญ่คือ สานักเสรีนิยมซึ่งเน้นหนักแนวคิดในเรื่องการค้าเสรี
4. พิจารณาจากลักษณะของวัตถุประสงค์เกี่ยวกับการหารายได้เข้ารัฐ
5. พิจารณาจากความเป็นเจ้าของทุนรัฐวิสาหกิจโดยรัฐ
6. พิจารณาจากรูปแบบในทางกฎหมาย ได้แก่
7. รัฐวิสาหกิจในรูปของกระทรวง ทบวง กรม ของรัฐบาล ตัวอย่างได้แก่ การไปรษณีย์ของอังกฤษ กรมไปรษณีย์โทรเลขของไทย ถือเป็นส่วนราชการประเภทรัฐพาณิชย์มีลักษณะทางราชการ (Bureaucracy) มากที่สุด
8. รัฐวิสาหกิจในรูปของ Joint-Stock Company เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีลักษณะของบริษัทผสมที่เอกชนมีหุ้นส่วนร่วมอยู่ด้วย แต่อำนาจในการบริหารงานและการจัดการเป็นของรัฐในฐานะผู้ถือหุ้นใหญ่ และอาจใช้กฎหมายหุ้นส่วนบริษัทมาใช้บังคับได้
9. รัฐวิสาหกิจในรูปของบรรษัทของรัฐหรือบรรษัทสาธารณะ (Public Corporation) เป็นรัฐวิสาหกิจที่สำคัญและทันสมัยที่สุด เนื่องจากมีลักษณะที่ให้ความคล่องตัวและเป็นอิสระในการบริหารงานมากขึ้น มีฐานะเป็นนิติบุคคลฝ่ายจัดการได้รับการแต่งตั้งโดยรัฐบาลเอกชนไม่มีฐานะเป็นเจ้าของแม้จะมีหุ้นอยู่ด้วยก็ตาม
10. การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามที่มาของกฏหมาย ได้แก่

ตอบ  1) การจัดตั้งโดยกฎหมายมหาชน

• รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยกฏหมายเฉพาะ (Specific Law) คือ พระราชบัญญัติ หรือ กฏหมายอื่นที่เทียบเท่า เช่น ประกาศคณะปฏิวัติ พระราชกำหนด เป็นหน่วยงานที่รัฐเป็นเจ้าของและงบลงทุนทั้งสิ้นเป็นของรัฐ และตามกฎหมายจัดตั้งจะกำหนดวัตถุประสงค์ตามขอบเขตอำนาจหน้าที่ในการดาเนินงาน มีความจาเป็นที่จะต้องมีอำนาจและสิทธิพิเศษต่าง ๆ ส่วนใหญ่จะเป็นรัฐวิสาหกิจที่เป็นกิจการสำคัญ ๆ และเป็นกิจการขนาดใหญ่ได้แก่ กิจการด้านสาธารณูปโภค รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ได้แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การประปาส่วนภูมิภาค การรถไฟแห่งประเทศไทย สานักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล การทางพิเศษแห่งประเทศไทย
• รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฏีกา จัดตั้งโดยอาศัยอำนาจตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ.2496 โดยเป็นกฏหมายที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 3 ว่า “เมื่อรัฐบาลเห็นเป็นการสมควรจะจัดตั้งองค์การ เพื่อดาเนินกิจการอันเป็นสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์ในการเศรษฐกิจ หรือช่วยเหลือในการครองชีพ หรืออานวยการแก่ประชาชนโดยใช้เงินทุนจากงบประมาณแผ่นดิน ก็ให้กระทาได้โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา”

2) การจัดตั้งโดยกฏหมายเอกชน  แบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ

(ก) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีฐานะตามกฎหมายเอกชน คือเป็นบริษัทจากัด การจัดตั้งใช้หลักเกณฑ์เดียวกับการจัดตั้งบริษัทจากัด โดยรัฐต้องดาเนินการจดทะเบียนที่กรมทะเบียนการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ เช่นเดียวกับบริษัทเอกชนทั่ว ๆ ไป โดยรัฐจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ มีการนาเอาหลักเกณฑ์การดาเนินงานของ26

เอกชนมาใช้เพื่อให้มีความคล่องตัวและเป็นอิสระ รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ได้แก่ บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย จากัด บริษัท ไม้อัดไทย จากัด บริษัท อู่กรุงเทพ จากัด และบริษัท ขนส่ง จำกัด เป็นต้น

(ข) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ.2535 แม้พระราชบัญญัติฉบับนี้จะเป็นกฏหมายมหาชนก็ตาม แต่เป็นกฏหมายมหาชนที่มีขึ้นเพื่อวางเงื่อนใขต่าง ๆ ในการดาเนินธุรกิจขนาดใหญ่ของเอกชน จึงถือได้ว่ากิจการที่จัดตั้งขึ้นโดยกฏหมายดังกล่าวเป็นกิจการที่จัดตั้งขึ้นในระบบกฏหมายเอกชน มีรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่จัดตั้งขึ้นโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกับการจัดตั้งบริษัทมหาชนจากัด โดยรัฐจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ และนาเอาหลักเกณฑ์ตามกฏหมายดังกล่าวมาใช้เพื่อความคล่องตัวและเป็นอิสระ เช่น บริษัท การบินไทย จากัด (มหาชน)

3) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดย “ทุนหมุนเวียน” ตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง

7. การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจโดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์ในการจัดตั้ง ได้แก่

ตอบ   (ก) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อหารายได้

การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นเพื่อหารายได้มีสาเหตุสำคัญมาจากการที่กิจการการผลิตและการบริโภคสินค้าบางชนิด เป็นไปในลักษณะที่ก่อโทษทางสังคมได้ และอีกสาเหตุหนึ่งก็เพื่อแสวงหารายได้หวังกาไรเข้ารัฐเป็นพิเศษนอกเหนือจากเงินภาษีอากรว่าด้วยเหตุผลหลังนี้ถือเป็นเหตุผลในทางการคลังมหาชนนั่นเอง ตัวอย่างของรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นเพื่อหารายได้ เช่น โรงงานยาสูบ สานักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล โรงงานไพ่ และองค์การสุรา

(ข) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อความมั่นคงของประเทศ

ความมั่นคงของประเทศก็เป็นวัตถุประสงค์หนึ่งในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจได้เช่นกัน ตัวอย่างดังกล่าวปรากฏนับแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ที่ทรงตั้งกรมรถไฟ กรมไปรษณีย์และโทรเลขขึ้นเพื่อติดต่อสื่อสาร ซึ่งเป็นส่วนสำคัญในการสร้างความเข้มแข็งแก่ประเทศ และในสมัยที่รัฐวิสาหกิจกาลังรุ่งเรืองนั้นก็ปรากฏว่ามีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจด้วยเหตุผลเพื่อความมั่นคง เช่น ในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม มีการจัดตั้งองค์การแบตเตอรี่ องค์การแก้ว องค์การฟอกหนัง ด้วยเหตุผลที่ว่า ผลิตภัณฑ์เหล่านี้จาเป็นแก่การเป็นยุทธปัจจัยแก่กองทัพในการสู้รบในสงครามโลก จึงได้จัดตั้งองค์กรดังกล่าวขึ้น

(ค) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อจัดทาบริการสาธารณะ

การดำเนินบริการสาธารณะถือเป็นภารกิจสำคัญของรัฐสมัยใหม่ ทั้งนี้เป็นไปเพื่อสร้างความผาสุก สนองความต้องการของประชาชน หรือเพื่อปรับปรุงสวัสดิการแก่ประชาชน โดยรัฐมิได้ใช้อำนาจบังคับในการดาเนินกิจกรรมดังกล่าว รัฐวิสาหกิจก็เป็นองค์กรของรัฐที่มีภารกิจคือ การดาเนินบริการสาธารณะเช่นเดียวกับองค์กรอื่น ๆ แต่บริการสาธารณะที่รัฐวิสาหกิจดาเนินนั้นเป็นไปลักษณะของงานพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม

(ง) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อดาเนินการตามนโยบายเฉพาะเรื่องของรัฐ

การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบางครั้งอาจไม่มีความมุ่งหมายมาตั้งแต่ต้น โดยมากำหนดในกฎหมายจัดตั้งองค์กรนั้น ๆ ซึ่งมีเหตุผลแห่งการจัดตั้งมาจากสถานการณ์คับขันทางเศรษฐกิจหรือความต้องการทางสังคม การเมือง หรืออาจจัดตั้งขึ้นเพื่ออนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือตั้งขึ้นเพื่อส่งเสริมเกษตรกรรมและพาณิชยกรรม